Artigo de Maria Carolina de França publicado em Migalhas Marítimas
Introdução
A exploração em larga escala dos campos de petróleo na costa brasileira já excede meio século de desenvolvimento. Contudo, o mercado ainda enfrenta desafios sobre o processo de encerramento das atividades da área e da unidade responsável pela produção.
O descomissionamento está intrinsecamente ligado ao fim da vida útil do campo explorado e/ou da plataforma utilizada na produção. Portanto, o processo de descomissionamento é formado pelo conjunto de ações e procedimentos técnicos, com o intuito de garantir que o complexo sistema que compõe a produção offshore seja corretamente desativado, preservando o meio ambiente, e minimizando riscos para a segurança da área1.
O projeto de exploração dos campos possui um ciclo de vida que pode variar entre 20 e 25 anos em média. Uma vez encerrado esse período, os ativos possuem diferentes destinações, dependendo do estado em que se encontram e de sua viabilidade econômica, podendo ser reciclados, descartados ou terem sua vida útil estendida.
As primeiras etapas normalmente incluem o entupimento e abandono de poços. Topsides e ativos da fundação são examinados, tornados seguros e limpos antes da desmontagem e remoção para a costa. Existem diferentes opções de desmontagem/remoção disponíveis para os operadores, que dependem da natureza do ativo, sua proximidade com a costa, a profundidade da água e outras variáveis.
Com o aumento no número de unidades e campos que chegam ao fim da sua vida útil nos próximos anos, o mercado brasileiro vê-se compelido a lidar com os possíveis entraves para o desenvolvimento do descomissionamento nacional, com a possibilidade de se posicionar como um relevante player dessa atividade.
Experiência Internacional
Uma das facetas mais relevantes do descomissionamento é a destinação das unidades de produção. Nos anos 70 e 80, a maioria dessas embarcações eram recicladas em estaleiros nos Estados Unidos e Europa. Contudo, com o enrijecimento das leis domésticas que versam sobre direitos trabalhistas e ambientais, houve uma grande migração das atividades para países como Paquistão, India e Bangladesh2.
Nesses países, o método de descomissionamento utilizado é chamado beaching, que consiste no encalhe deliberado em praias do Sul da Ásia e operações de corte dos cascos nas entremarés. Os poluentes são inevitavelmente lançados no meio ambiente e levados pela maré. O método é fortemente criticado pelas condições de trabalho análogas à escravidão, além de ser inseguro e gerar danos ambientais irreversíveis aos ecossistemas costeiros e comunidades vizinhas.
Em uma tentativa de regulamentar o processo de descomissionamento em todo mundo, a Organização Marítima Internacional (International Maritime Organisation – IMO3) emitiu a Convenção de Hong Kong sobre a Reciclagem Segura e Ecologicamente Correta de Navios4, em maio de 2009. A Convenção de Hong Kong ainda não possui o número mínimo de signatários para entrar em vigor.5
Atenta às precárias práticas de beaching no Sul da Ásia, a União Européia emitiu o Regulamento 1257/2013 sobre Reciclagem de Navios6. De acordo com referido Regulamento, os navios com bandeira da UE deverão ser reciclados somente em uma das instalações aprovadas atualmente em todo o mundo. Os estaleiros aprovados pela União Européia devem cumprir elevados padrões de proteção ambiental e segurança dos trabalhadores para a obtenção de um ‘selo verde’. A lista da União Européia é a primeira desse tipo7 em todo mundo.
Brasil – Oportunidades
Atualmente no Brasil, 66 unidades de produção já possuem mais de 25 anos, indicando o fim de suas vidas úteis. De acordo com a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (“ANP”)8, aproximadamente 60 unidades serão desativadas entre 2025 e 2030, chegando a mais de 100 unidades até 2040. A estimativa de investimentos para as operações de descomissionamento poderão atingir R$ 26 bilhões até 20249.
De acordo com informações apresentadas pelos operadores à ANP, estima-se que, no período de 2020 a 2025, sejam entregues 51 Programa de Descomissionamento de Instalações (“PDIs”), com previsão de descomissionamento de 31 plataformas fixas e 20 flutuantes, além de diversos equipamentos, números estes ainda sujeitos às incertezas relacionadas à possível extensão de vida útil de algumas das instalações10.
O descomissionamento é multidisciplinar e assim envolve diversos setores da cadeia produtiva, a depender da fase em que se encontra a operação. Seguimentos como o de logística e infraestrutura são necessários para lidar com as embarcações, além da gestão de resíduos, detecção e gerenciamento de rejeitos material radioativo (NORM11), serviços de solda e corte, movimentação de carga, limpeza e inertização das estruturas, dentre outros12. Não restam dúvidas sobre o enorme potencial de ocupação da atividade para a indústria naval nacional.
Brasil – Desafios
O mercado brasileiro apresenta alguns obstáculos que devem ser considerados na elaboração do projeto de descomissionamento. A maior parte dos campos brasileiros estão em águas mais profundas, entre 300 e 2.500 metros. As profundidades médias da água no Mar do Norte são muito mais rasas, em torno de 127 metros. Como resultado, a infraestrutura brasileira é voltada para instalações flutuantes em vez das instalações fixas de aço, como aquelas utilizadas no Mar do Norte.13
Além dos aspectos geográficos, a indústria de descomissionamento no Brasil ainda está em fase embrionária, diferente do que hoje encontramos no Mar do Norte e no Golfo do México, por exemplo. Embora algumas obras já tenham sido realizadas, a experiência nacional ainda é limitada na realização de programas de larga escala.
No entanto, um dos maiores óbices para o desenvolvimento do descomissionamento no Brasil é a legislação esparsa e pouco clara, envolvendo um vasto número de agentes públicos com seus próprios regramentos. Esse amalgamado legislativo pode constituir um difícil entrave para possíveis investimentos, principalmente os estrangeiros, no setor.
Com o intuito de identificar esses gargalos e ouvir os players desse novel mercado, a ANP realizou uma Consulta Pública14, no qual alguns relevantes pontos controversos foram apontados. Uma das maiores preocupações em relação ao descomissionamento, tanto no Brasil, quanto no mercado internacional, é a exigência da retirada de todas as instalações, inclusive as subsea. A possibilidade da permanência de certas instalações tornou-se uma possibilidade, já que o impacto ambiental em retira-las pode ser maior do que mantê-las.
Independente da permanência total ou parcial das instalações, sua autorização deverá dar-se expressamente pelo IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, de forma que essa permanência representa uma exposição residual do operadora por eventuais danos, mesmo após o encerramento das atividades. Tal ponto causou preocupação, pois sem um limite temporal para a responsabilidade pós-descomissionamento, as operadoras poderiam ser penalizadas décadas após o término da vida útil do campo, o que impactaria em seus planejamentos financeiros. Em caso de cessão de direitos sobre o campo, em teoria, não haveria transferência da responsabilidade. Com o intuito de dirimir esse impasse, as empresas costumam incluir no contrato de cessão, cláusulas temporais com pedido de reembolso, caso sejam acionadas pela ANP.
De acordo com o princípio que norteia a atividade da Autoridade Marítima de zelar pela salvaguarda da vida humana no mar e da segurança da navegação15, alguns aspectos de sua atuação também foram identificados durante a Consulta Pública da ANP. De acordo com a NORMAN16 11/DPC, uma vez a unidade sendo retirada do campo e colocada em deck seco e o processo de desmantelamento iniciado, a Autoridade Marítima passaria a considerá-la como uma obra. A mudança em classificação poderá influenciar na competência do Tribunal Marítimo, por exemplo, já que de acordo com a lei 2.180/1954, o Tribunal Marítimo tem competência para julgar acidentes e fatos da navegação17.
Ainda sobre o papel da Autoridade Marítima no processo de descomissionamento, foi identificada a proibição de alijamento18 de instalações de produção no mar. Ação essa que resultaria no emprego de parte das estruturas abandonadas como recifes artificiais. A referida proibição, dificultaria consideravelmente a possiblidade de retirada parcial do sistema do campo. A discussão em torno dessa proibição remete à preocupação na proliferação de espécies de corais que não são nativos na costa brasileira, como por exemplo, o coral-sol19.
No entanto, é certo que um dos pontos mais discutidos durante a Consulta Pública da ANP foi a necessidade de Garantias de Desativação e Abandono (“GDA”). A Agência identificou relevantes pontos que justificariam a mudança de abordagem na questão de GDA da seguinte forma:
i. A proximidade do fim dos contratos de campos da rodada zero;
ii. A maior parte das atividades de descomissionamento é realizada ao final da vida útil do campo, momento em que a geração de receitas é significantemente menor, o que aumentaria as incertezas quanto à disponibilidade de fundos para sua realização;
iii. O custo elevado, variando em função de sua localização geográfica (onshore ou offshore);
iv. Lacunas na regulamentação acerca das exigências na apresentação de garantias para o descomissionamento de instalações20.
A preocupação da ANP em relação aos termos de GDA ficaram evidentes nas cláusulas da 16ª rodada realizada em 2019, onde lê-se in verbis: “O Concessionário apresentará garantia de desativação e abandono, a partir da Data de Início da Produção (…) A garantia apresentada pelo Concessionário deverá ser equivalente ao custo previsto para a desativação e abandono da infraestrutura já implantada.”
Após a conclusão dos trabalhos da Consulta Pública, em 27 de abril de 2020, a ANP emitiu a resolução 817/2020, com o intuito de homogeneizar e esclarecer os regulamentos vigentes, com o intuito de promover um ambiente de maior segurança jurídica para o desenvolvimento das atividades de descomissionamento21.
Dentre as novas normas da resolução, destacamos a apresentação do Estudo de Justificativas para o Descomissionamento (“EJD”), onde a operadora deverá apresentar informações para a ANP demonstrando razões para o abandono daquele campo e seus ativos.
Outro importante aspecto da resolução diz respeito a antecipação da submissão de documentos e da avaliação dos escopos. A proposta é que os PDIssejam submetidos à ANP pelo menos cinco anos antes do encerramento da produção para os campos offshore e dois anos para os campos onshore. Nele a operadora deverá demonstrar a adequada definição dos requisitos e do escopo das ações de recuperação ambiental; a apresentação de memorial descritivo do projeto de auxílios à navegação; e a apresentação de plano de monitoramento após o descomissionamento.
O Congresso Federal também está atento às oportunidades envolvendo o descomissionamento. Atualmente, o PL 1584/2021 tramita na Câmara dos Deputados22, com o objetivo de regulamentar as regras para o desmonte e a reciclagem de unidades e instalações removidas dos campos.
O texto define as responsabilidades dos gestores da reciclagem e do poder público e os instrumentos econômicos aplicáveis. Por exemplo, para preparar uma embarcação para envio à reciclagem, o responsável por ela deverá fornecer ao operador de estaleiro de reciclagem, todas as informações necessárias para a elaboração do plano de reciclagem e notificar por escrito à autoridade marítima sobre a intenção de reciclar a embarcação em determinado estaleiro23.
Conclusões
O descomissionamento visando a destinação adequada das unidades de produção, bem como das estruturas subsea é uma realidade que não pode ser mais ignorada. O mercado internacional já assinalou que a demanda para estaleiros que seguem as normas ambientais e trabalhistas aumenta paulatinamente. A medida em que a vida útil dos campos e plataformas se aproxima, o número de embarcações e outros itens que necessitam de finalidade adequada tende a crescer.
É inegável o potencial que o Brasil possui para absorver o mercado de descomissionamento, desde que aspectos burocráticos e regulatórios sejam devidamente pacificados fomentando um ambiente onde a segurança jurídica prevaleça. As possibilidades de crescimento dentro da longa e complexa cadeia do descomissionamento somente serão desenvolvidas se houver uma articulação entre as Agências Reguladoras e a indústria, para que o Brasil possa alcançar uma posição de destaque.
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1 Painel Dinâmico de Descomissionamento – ANP.
2 Shipbreaking Platform. Acessado em 26/08/2021
3 Disponível aqui.
4 Disponível aqui.
5 Os países que ratificaram a Convenção de Hong Kong atualmente são: Bélgica, República do Congo, Croácia, Dinamarca, Estonia, França, Alemanha, Gana, India, Italia, Japão, Malta, Países Baixos, Noruega, Panama, São Kitts e Nevis, Sérvia, Espanha e Turquia. A Convenção de Hong Kong entrará em vigor dois anos após a ratificação por “15 estados, representando 40% do transporte marítimo mercante mundial por tonelagem bruta, e em média 3% da tonelagem de reciclagem nos 10 anos anteriores, sem reservas quanto à ratificação, aceitação ou aprovação, ou depositaram instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão com o Secretário-Geral”. Até agosto de 2021, apenas 17 países haviam ratificado a Convenção de Hong Kong, representando 29.77% da tonelagem bruta mundial.
6 Disponível aqui.
7 Regulamento (UE) nº 1257/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de novembro de 2013 relativo à reciclagem de navios e que altera o Regulamento (CE) n.o 1013/2006 e a Diretiva 2009/16/CE.
8 Painel Dinâmico de Descomissionamento – ANP.
9 Idem item 6.
10 Descomissionamento Offshore no Brasil – FGV – Janeiro 2021, ano 8, nº11, ISSN 2358-5277.
11 NORM é a sigla para Naturally Occurring Radioactive Materials ou, em português, materiais radioativos de ocorrência natural.
12 Disponível aqui.
13 Idem 2.
14 Consulta Pública realizada entre 06/11/2019 a 23/12/2019. Audiência Pública realizada em 08/01/2020.
15 Lei 9.537/1997 – Segurança do Tráfego Aquaviário (LESTA), Decreto 2.596/1998 – Regulamenta a LESTA (RLESTA), Normas da Autoridade Marítima (NORMAM).
16 Normas da Autoridade Marítima.
17 Art. 2º Para os efeitos desta Lei, ficam estabelecidos os seguintes conceitos e definições:
V – Embarcação – qualquer construção, inclusive as plataformas flutuantes e, quando rebocadas, as fixas, sujeita a inscrição na autoridade marítima e suscetível de se locomover na água, por meios próprios ou não, transportando pessoas ou cargas; e
XIV – Plataforma – instalação ou estrutura, fixa ou flutuante, destinada às atividades direta ou indiretamente relacionadas com a pesquisa, exploração e explotação dos recursos oriundos do leito das águas interiores e seu subsolo ou do mar, inclusive da plataforma continental e seu subsolo;
18 Ato de despejar algo no mar. O Alijamento está disposto na NORMAM 07 da Diretoria de Portos e Costa (DPC).
19 A única medida eficaz para evitar maior disseminação do coral-sol é a raspagem dos equipamentos incrustados. A exportação das instalações somente seria viável para a região de onde é originária a espécie, o Sudeste Asiático. O Ibama acompanha de perto a gestão de espécies invasivas e todas as operações que possam oferecer risco de disseminação dessas espécies. Quando apropriadamente gerenciadas quanto a esse aspecto, não há óbice para que as unidades sejam rebocadas para postos no Brasil, o que, ademais, já foi feito em alguns casos. Fonte: ANP.
20 Nota Técnica nº 64/2019/SDP ANP.
21 Disponível aqui.
22 Disponível aqui.
23 O projeto será analisado pelas comissões de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; de Relações Exteriores e de Defesa Nacional; de Viação e Transportes; e de Constituição e Justiça e de Cidadania. Fonte: Agência Câmara de Notícias. 16/08/2021.
Fonte: Migalhas Marítimas
Maria Carolina de França é advogada com dupla qualificação na Inglaterra e no Brasil, com ampla experiência internacional. Como especialista em Direito Marítimo, ela aconselha clientes em conflitos de jurisdição entre o Common Law e Civil Law, com ênfase no sistema jurídico inglês. Carolina França é especialista em reclamações marítimas e de carga, poluição, P&I, portos & terminais e assuntos regulatórios. Ela também esteve amplamente envolvida na resposta à emergência de acidentes complexos (ex: explosões a bordo, abalroamentos, derramamento de óleo e encalhes), trabalhando em estreita colaboração com as autoridades marítimas e distintos órgãos reguladores. Carolina França também é membro da Wista Brasil, Instituto Ibero-Americano de Direito Marítimo (IIDM) e Associação Brasileira de Direito Marítimo (ABDM).
