A intenção era marcar 2013 como o ano em que governo federal havia conseguido destravar os investimentos públicos em estradas e ferrovias. Depois de um 2012 fraco nos desembolsos do Ministério dos Transportes – ainda fustigado pelos escândalos de corrupção, que provocaram a faxina da pasta no ano anterior – as obras ganhariam outro ritmo. O que se deu foi exatamente o oposto.
Entre janeiro e outubro deste ano, apontam dados do Siga Brasil/Siafi, compilados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), os investimentos em rodovias e ferrovias somaram R$ 6,7 bilhões. Isso significa menos da metade do que o governo liberou para ser gasto com essas obras ao longo deste ano, um orçamento total de R$ 14,6 bilhões. O resultado também é inferior ao verificado entre janeiro e outubro do ano passado, quando foram executados R$ 7,9 bilhões. Pelos cálculos do Ipea, 2013 caminha para registrar o pior resultado de execução orçamentária dos Transportes desde o início do governo Dilma Rousseff, com investimento total de até R$ 9 bilhões. Em 2012, foram R$ 10,4 bilhões, e no ano anterior, R$ 12,9 bilhões.
Em entrevista ao Valor, o ministro César Borges, que assumiu a pasta em abril, rebate os dados do Ipea e afirma que há espaço para acelerar investimentos até o fim do ano. Nas contas dele, os investimentos somam R$ 7,6 bilhões até agora e a perspectiva é fechar 2013 com aporte total de R$ 10,8 bilhões, um pouco acima do ano passado. O ministro reconhece, no entanto, que sobram obstáculos para comprometer seu otimismo.
Em tom de autocrítica, Borges diz compreender o desinteresse do empresariado em muitas obras públicas, por conta de um “cipoal de dificuldades” que, segundo ele, passa por um processo complicado de licenciamento, além de alterações constantes de contratos, devido a intervenções do Tribunal de Contas da União (TCU). O resultado é uma crescente insegurança jurídica, situação que já afastou grandes construtoras de licitações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit).
“Essa situação tem trazido problemas. Todas as empresas maiores da construção civil se afastaram do Dnit. Nenhuma hoje está trabalhando com ele, salvo raras exceções. Essa é a realidade. Pegue a lista das maiores empresas da construção civil e veja quais delas estão trabalhando com o Dnit”, diz o ministro.
A seguir, os principais trechos da entrevista:
Valor: Havia uma forte expectativa de investimento em 2013, depois de dificuldades enfrentadas em 2011 e 2012. Não é um resultado frustrante para o governo?
César Borges: O primeiro quadrimestre deste ano realmente foi sofrível. Havia falta de aprovação do Orçamento, os projetos do Crema [programa de recuperação e manutenção de rodovias do Dnit] não estavam contratados. Tivemos um período relativamente fraco, embora não tenha sido muito diferente do início de anos anteriores. Entrei no ministério em abril. A partir daí, começamos, com o Ministério do Planejamento, a fazer um esforço grande, cobrando performance. Os projetos do Crema foram revistos. A partir de maio, o resultado começou a crescer, mas quando chegou junho, tivemos a greve do Dnit.
Valor: Qual foi o impacto efetivo da greve?
Borges: Foi muito forte. Tivemos 74 dias de greve. Nossa média de pagamento mensal, que tinha chegado a mais de R$ 800 milhões, caiu pela metade em junho, julho e parte de agosto. Só começamos a reagir depois disso, voltando a atingir a média de R$ 1 bilhão em setembro. Essa era a meta que queríamos ter registrado nos meses anteriores, mas não conseguirmos cumprir por conta da greve. Ainda assim, prevemos chegar à marca de R$ 9 bilhões em desembolsos só com o Dnit neste ano [valor referente a projetos listados no PAC e que inclui custeio e investimentos].
Valor: Qual é a dificuldade em investir aquilo a que se propõe?
Borges: Atribuo isso a um conjunto de fatores. Vou listar algumas condições que afetaram o resultado. Como disse, tivemos uma publicação tardia da LOA [Lei Orçamentária Anual] 2013 e os contratos dependem do empenho para dar ordem de serviço. O atraso na implantação do Crema está relacionado a alterações de medição do serviço. Esse problema foi solucionado no segundo semestre e as medições já dobraram, chegando a quase R$ 500 milhões por mês. Mas há outras dificuldades no caminho.
Valor: Quais?
Borges: O atraso na liberação de licenças pelos órgãos de meio ambiente e Funai [Fundação Nacional do Índio] está prejudicando o andamento de grandes obras. É o caso da BR-230 no Pará, uma obra de R$ 600 milhões; da BR-280 em Santa Catarina, de R$ 1 bilhão; da BR-116 no Rio Grande do Sul, que vai receber R$ 200 milhões, e das BRs 163 e 364, no Mato Grosso, que somam R$ 500 milhões. Queremos dar ordem de serviço nessas estradas, estamos trabalhando nisso, mas o processo de licenciamento precisa mudar.
Valor: Mudar como?
Borges: Uma portaria interministerial, de 2011, permitiu que órgãos anuentes, como Funai, Fundação Palmares e Instituto Chico Mendes fizessem suas próprias regulamentações sobre como atuar no licenciamento. Então, cada um fez a sua interpretação de sua obrigação institucional. Isso redundou numa situação em que uma série de exigências vai hoje para o Ibama, que acaba não podendo dar licença ambiental, porque tem que atender reivindicações desses órgãos. O Ibama acaba não fazendo uma análise se a exigência é cabível ou não. Todas as exigências são simplesmente repassadas. Isso precisa ser reformulado.
“A insegurança jurídica traz problemas. As maiores empresas da construção se afastaram do Dnit”
Valor: Que medida será tomada?
Borges: Estamos trabalhando, com a Casa Civil, Ministério do Planejamento e Ministério do Meio Ambiente, na reformulação dessa portaria, para dar ao Ibama a condição de verificar o que é procedente ou não. Queremos que ele atue como responsável pelo que vem desses outros órgãos, e que deixe de atuar simplesmente numa posição de repassador. Não vamos ter mais que negociar com outros órgãos. Nossa negociação passa a ser exclusivamente com o Ibama.
Valor: Quando essa portaria será publicada?
Borges: Isso é coisa para já, para este ano ainda. O texto já está bastante delineado. Já mandei todas as propostas do Ministério dos Transportes para a versão que recebi. A Casa Civil está concluindo esse processo. Teremos uma nova portaria interministerial, que vai disciplinar as regras da portaria anterior, que ficou muito aberta. Agora, paralelamente, é preciso lembrar que também há dificuldades que fogem do nosso controle.
Valor: Por exemplo?
Borges: Se uma empresa tem problema econômico-financeiro e entra em processo de recuperação judicial, o que nós podemos fazer? O que nos resta é fazer o distrato, levantar o que é obra remanescente, para então poder relicitar. Isso tem acontecido muito. Em outra situação, o TCU, em sua ação institucional e fiscalizatória, chega à conclusão de que certa obra tem indício de sobrepreço e isso leva à retenção de pagamento. Essa decisão tem forte repercussão na iniciativa privada. Se a empresa é de grande porte, manda fazer oitivas com o tribunal e, paralelamente, tem condições de continuar a tocar a obra. Mas se é uma empresa pequena, ela tem receio de prosseguir, porque não tem fôlego para passar por um período de retenção e de estabelecer um contraditório com o TCU. O que ela faz é paralisar a obra. Um caso emblemático é a BR-101, no Estado de Alagoas, em dois lotes da construtora Barbosa Mello.
Valor: O que aconteceu?
Borges: Havia uma recomendação do TCU para retenção de R$ 40 milhões. A empresa não concordou com as alegações. O TCU reviu a situação e chegou à retenção de R$ 2 milhões, mas manteve uma previsão de chegar à retenção de até R$ 20 milhões. Isso gerou insegurança jurídica. A empresa alegou que ainda teria de passar por oitivas e que a obra se tornaria insustentável, se, no futuro, tivesse que reter mais R$ 20 milhões. Então, ela decidiu que seria melhor entregar o contrato do que assumir esse risco. Foi o que ela fez. A insegurança jurídica tem trazido problemas. Todas as maiores empresas da construção civil se afastaram do Dnit. Nenhuma hoje está trabalhando com o Dnit, salvo raras exceções. Essa é a realidade. Pegue a lista das maiores empresas da construção civil e veja quais estão trabalhando com o Dnit.
Valor: O que os empresários do setor alegam?
Borges: Ouvimos críticas sobre alterações de termos dos contratos e em relação aos preços de nossa tabela, o Sicro [Sistema de Custos Rodoviários], praticado pelo Dnit. A empresa ganha uma licitação, às vezes até com deságio sobre o valor estipulado. Então, o TCU vai analisar item por item da composição unitária de cada preço, depois de feita a licitação. Só que isso tem subjetividade. Quando uma empresa entra numa licitação, ela faz uma composição dentro de sua conveniência e inteligência de engenharia. Dou um exemplo. Uma empresa decide lançar a viga de um viaduto usando um guindaste, quando o contrato previa que isso deveria ser feito por treliça metálica. Mas ela decide usar o guindaste, porque vai obter melhor produtividade. O TCU vai dizer que ela tem que reverter essa produtividade a favor do erário, porque decidiu usar o guindaste. A empresa simplesmente desiste. Tudo isso mexe com preços, e também com prazos.
Valor: O atraso nas obras também tem pesado nessa avaliação das empresas?
Borges: E muito. Obra, para qualquer construtor, tem que ser feita no prazo que ele previu. Se essa obra de dois anos passa a ter quatro anos, o custo indireto da empresa cresce, mas o contrato não prevê isso. É um risco da empresa. É preciso lembrar ainda que, nessa situação, entra outro item, o de desapropriação, que envolve muitos processos judiciais e que pode comprometer o cronograma. A maior queixa que recebo hoje das empresas que atuam nas ferrovias é que não se tem continuidade de lotes para trabalhar, porque são interrompidos por questões de desapropriação. Esses fatores todos criam um cipoal de dificuldades que, às vezes, impedem o governo de gastar. É fundamental dizer que o governo está disponibilizando recursos como nunca em seu Orçamento. O pagamento acontece sempre em dia, estamos pagando mensalmente. Por isso, essa situação dá angústia.
“Se o governo se dispôs a gastar e deu a dotação orçamentária de R$ 15 bilhões, nós queremos executar toda ela”
Valor: O que pode ser feito para acelerar a execução orçamentária em 2014?
Borges: Não queremos ter descontinuidade dos contratos no início do ano. A lei orçamentária está para ser modificada. Anteriormente, enquanto você não tinha o Orçamento aprovado, podia gastar só com custeio. Se tudo der certo, em 2014 poderemos gastar com investimento, antes da aprovação da LOA. É uma flexibilidade que teremos. Os investimentos estarão disponíveis no início do ano.
Valor: O setor privado está ficando de mau humor por causa dessas dificuldades?
Borges: Do ponto de vista de recebimento, o grande problema que qualquer país, ou gestor público, enfrenta é o risco de atraso de pagamento. Isso não existe no Brasil. A questão que se coloca hoje, portanto, é esse imbróglio todo. Por isso, o empresário tem receio. É um posicionamento compreensível, não acho que seja errado. Se você é dono do patrimônio de uma empresa, você não vai entrar em uma obra em que acha que pode perder dinheiro. Nós estamos vivendo isso agora na Fiol [Ferrovia de Integração Oeste-Leste, em construção na Bahia], uma obra onde, depois de muito tempo, conseguimos liberar alguns trechos, tanto do ponto de vista ambiental quanto de auditorias feitas pelo TCU. Então, fomos falar com a empreiteira para retomar as obras no lote que estava parado, e ouvimos que não existe mais interesse em retomar a obra.
Valor: Onde isso ocorreu? Com qual empreiteira?
Borges: Tive essa desagradável surpresa no lote 5 da Fiol, que era da construtora Mendes Júnior. Ela está rescindindo o contrato. Procuramos a segunda colocada na licitação, a Andrade Gutierrez, que também disse que não quer fazer a obra. Agora falaremos com a terceira colocada na licitação.
Valor: E todo esse desinteresse é atribuído a quê?
Borges: A primeira colocada revelou que, como foi feita uma série de novas sondagens no projeto, os quantitativos da obra foram muito reduzidos em relação às expectativas anteriores. A segunda colocada analisou, mas não entrou, porque acredita que a obra pode demorar mais que o esperado. Se elas não querem entrar, o que eu posso fazer? Não posso obrigar empresa a fazer obra. Se o terceiro não quiser, vamos ter que relicitar. Estamos com o mesmo tipo de dificuldade no lote 1, que chega até Ilhéus (BA). A construtora SPA tinha uma parceria com a empresa Delta, que deixou as obras e saiu do consórcio. Ficou a SPA, que agora está com dificuldades financeiras e, por conta disso, não pode receber absolutamente nada. Foi dada uma oportunidade à empresa, em juízo, mas ela não conseguiu executar um desempenho satisfatório. Então o que vamos fazer? Rescindir o contrato com a SPA. A segunda colocada, que é a Andrade Gutierrez, já nos disse que não quer o lote. Agora, também vamos ter que procurar a terceira colocada.
Valor: O desempenho em 2014 será melhor do que neste ano?
Borges: Trabalhamos para isso. A nossa preocupação é a execução orçamentária em sua totalidade. Se o governo se dispôs a gastar e deu a dotação orçamentária de R$ 15 bilhões, nós queremos executar toda ela. As dificuldades existem, o nosso desafio é nos prepararmos estrategicamente para superar as deficiências internas que todo órgão tem. Não vamos dizer que há órgão perfeito. O governo tem dado as condições. O Dnit, por exemplo, absorveu agora 800 funcionários concursados, que vieram reforçar o quadro. Paralelamente, temos que enfrentar as dificuldades externas. Não adianta ficar lamentando. Podemos até tentar corrigir e acelerar processos pontualmente, mas temos que estar estrategicamente preparados para esse enfrentamento. É o que estamos buscando.
Valor: Sobre as concessões, o governo pretendia licitar o trecho da Ferrovia Norte-Sul entre Açailândia (PA) e Barcarena (PA). Agora, fala-se que a prioridade é conceder a Ferrovia de Integração do Centro-Oeste, no Mato Grosso. O que aconteceu?
Borges: No início, o que se pretendia era fazer esse trecho da Norte-Sul, pelo fato de ser um trecho menor, de 450 quilômetros, que exigiria menos investimento. Todos os outros trechos são maiores. Mas houve levantamentos sobre os riscos de engenharia do trecho. Paralelamente, havia um projeto básico já bem avançado para a Fico, além de interesses empresariais nesse trecho. Avaliando essas características, se deu preferência à Fico.
Valor: Quando deve ocorrer o leilão dessa ferrovia?
Borges: Nós entregamos o edital no dia 1º de novembro para o TCU. Está em análise. O que temos certo para este ano são os dois trechos de rodovias, a BR-060/153/262, que é um trecho só, e a BR-163 no Mato Grosso. Estamos dependendo ainda do tribunal em relação a outros trechos de rodovias. Temos datas reservadas para os leilões na Bolsa de Valores de São Paulo. O mais provável é que outros leilões sejam realizados a partir de janeiro do ano que vem.
